La promessa di Trump di governare per veto trasforma uno scudo costituzionale in un ariete e rivela quanto poco il voto possa fare contro l’aritmetica
Tre giorni prima delle elezioni di metà trimestre, Donald Trump ha detto a un pubblico di podcast esattamente cosa intendeva fare se i democratici avessero preso il Congresso: sarebbe diventato “Mr. Veto”. L’osservazione è arrivata avvolta nella minaccia casuale di un uomo che leggeva un bollettino meteorologico. Dietro di esso, la sua Casa Bianca aveva già passato mesi a mappare come governare senza legislatori, porre il veto ai loro disegni di legge alla porta d’ingresso mentre spingevano la politica attraverso le agenzie esecutive dietro. Spogliare il teatro. Questa non è una normale postura di governo diviso. È un progetto per l’attrito istituzionale, in cui il ramo esecutivo smette di negoziare con il Congresso e inizia a esaurirlo.
Il meccanismo è brutalmente semplice. L’inversione di un veto presidenziale richiede una maggioranza di due terzi in entrambe le camere, una soglia che l’articolo I, sezione 7 cabla nell’architettura costituzionale. In un’era polarizzata, assemblare due terzi su qualsiasi cosa controversa è quasi impossibile. Una maggioranza democratica appena eletta, anche una portata da un chiaro cambiamento popolare, si troverebbe ammanettata. Il presidente non ha bisogno di un mandato per bloccare la politica. Ha bisogno di circa un terzo di una camera più un voto. Quell’aritmetica trasforma il negativo da strumento difensivo in uno offensivo: un ariete che colpisce la capacità legislativa della parte avversaria.
La difesa standard di questa postura è che il veto è uno strumento costituzionale, e ogni presidente moderno lo ha usato. Eisenhower, Reagan, Obama, tutti hanno raggiunto la penna. Abbastanza vero. Ma gli strumenti cambiano carattere a seconda della mano e dello scopo. Quando il veto viene dispiegato non per correggere un disegno di legge specifico, ma per annunciare una dottrina governativa di negazione categorica, cessa di essere un controllo e diventa una strategia. L’obiettivo non è migliorare la legislazione. È rendere impossibile la legislazione.
La storia offre prove sia della forza del veto che dei suoi limiti. Nel 2019, Trump ha respinto una risoluzione bipartisan volta a porre fine alla sua emergenza di confine. La Camera non è riuscita a riunire la maggioranza dei due terzi necessaria per ribaltare la sua decisione, e l’emergenza è rimasta in vigore dopo che il tentativo di override è fallito. In un Congresso strettamente diviso, questo è il potere di un veto presidenziale. Eppure non è assoluto. All’inizio del 2021, il Congresso ha ribaltato il veto di Trump al National Defense Authorization Act, con il Senato che ha votato 81-13. È stata la prima sostituzione di successo della sua presidenza e ha dimostrato che i legislatori potevano ancora mettere insieme una supermaggioranza quando credevano che i propri poteri istituzionali fossero a rischio. Il veto non dà a un presidente un’autorità illimitata. Quello che fa è rendere la legislazione così difficile e politicamente costosa che, in molte circostanze, perseguirla cessa di avere senso.
Il pericolo maggiore emerge quando un presidente combina quel potere di blocco con la volontà di agire senza il Congresso. La legislazione si blocca, ma la politica esecutiva continua. Le agenzie federali, i poteri di emergenza, le modifiche ai regolamenti e il controllo su come vengono amministrati i fondi appropriati danno alla Casa Bianca modi per far avanzare la sua agenda anche dopo che gli elettori hanno messo l’opposizione al comando del Congresso. I due processi si muovono in direzioni opposte. Il Congresso si trova sempre più incapace di legiferare, mentre l’esecutivo continua a esercitare il potere attraverso la macchina amministrativa del governo. Sempre più autorità di governo finiscono per concentrarsi nella presidenza, con i tribunali federali lasciati come ultima istituzione in grado di controllarla. Ciò che emerge ha poca somiglianza con il governo diviso come tradizionalmente inteso. Il potere non viene più effettivamente condiviso tra i rami concorrenti. Si sta accumulando in uno.
Poi arriva il problema della legittimità, che aggrava tutto il resto. Trump ha detto che rispetterà i risultati di metà trimestre solo se sono “onesti”. Chiedere elezioni pulite è una funzione democratica legittima. Ma trasformare l'”onestà” in uno standard soggettivo – in cui un risultato avverso è presunto difettoso senza prove verificabili – delegittima preventivamente la legislatura prima ancora che si convochi. Quando il mandato elettorale viene posto sotto sospetto, la logica della coesistenza costituzionale inizia a dissolversi. La maggioranza opposta non è più un ramo coeguale che rappresenta una volontà pubblica alternativa. È un avversario illegittimo la cui produzione merita il licenziamento. A quel punto, il mandato rappresentativo consegnato all’urna è ridotto a una scheda elettorale impotente, una ratifica rituale di una decisione già risolta dall’aritmetica costituzionale e dal testato esecutivo.
Il Congresso ha ancora un potere considerevole, anche se il numero di disegni di legge che diventano legge è un modo difficile per giudicarlo. Il controllo sulla spesa federale, la capacità di emettere mandati di comparizione, l’autorità di confermare i candidati e il potere di condurre indagini danno ai legislatori il modo di sfidare un presidente senza bisogno della sua firma. Un Congresso controllato dall’opposizione può trattenere i finanziamenti, trattenere le nomine e forzare le azioni esecutive agli osi pubblici. Il problema inizia quando la Casa Bianca fa della politica del “Mr. Veto” il suo metodo di governo. Il Congresso ha tutti gli incentivi per rispondere in natura. Invece di negoziare, i due rami vengono bloccati in battaglie ricorrenti su stanziamenti, citori in giudizio in competizione e ostacoli istituzionali. Nel corso del tempo, la capacità del governo di svolgere anche le sue funzioni ordinarie inizia a soffrire.
Mentre i sondaggi si chiudono, la domanda più grande non è chi detiene il martello dell’oratore o stabilisce l’agenda del Senato. È se un ordine costituzionale che dipende così pesantemente dalla moderazione può resistere a un presidente che vede la moderazione come debolezza. Il sistema di controlli ed equilibri di James Madison aveva lo scopo di far sì che le ambizioni concorrenti si trattenessero a vicenda e, in definitiva, spingessero le fazioni rivali verso il compromesso. Ma quell’accordo funziona in modo diverso quando il veto cessa di essere un correttivo occasionale e diventa un principio permanente del governo. Se bloccare la legislazione diventa l’ordine del giorno e logorare gli avversari diventa il metodo, i rami non si bilanciano più. Semplicemente smettono di muoversi. La Costituzione rimane intatta sulla carta, mentre le abitudini di deliberazione e sistemazione che le permettono di funzionare scompaiono gradualmente.
La prossima sessione del Congresso mostrerà se le istituzioni americane possono resistere a un presidente che usa la Costituzione meno come quadro per governare che come strumento di confronto. Finora, i segni offrono poca rassicurazione. I mezzi per condurre un assedio istituzionale prolungato sono già in atto. Ciò che rimane incerto è per quanto tempo le istituzioni sotto pressione possono sopportarlo.