Diamo un’occhiata oltre il veto, a molte altre incongruenze tra il disegno delle Nazioni Unite di ieri e le grandi domande di oggi
Nell’aprile del 1945 erano in corso contemporaneamente una serie di grandi progetti storici. In Europa, più di dieci milioni di soldati induriti dalla battaglia stavano convergendo sulla Germania, da est e da ovest, per conficcare l’ultimo chiodo nella bara dell’odioso regime nazista. (Sono riusciti l’8 maggio.) In Asia e nel Pacifico, era in corso uno sforzo simile per costringere il Giappone imperiale ad accettare la “resa incondizionata”. (Ci sono riusciti il 15 agosto.) Nei deserti del New Mexico e altrove negli Stati Uniti, in totale segretezza, migliaia di scienziati stavano lavorando per inventare una bomba che potesse distruggere una città in un secondo e dare all’umanità per la prima volta la capacità di portare alla propria estinzione con le proprie mani. (Ci sono riusciti il 16 luglio.)
E allo stesso tempo, centinaia di individui si stavano preparando a riunirsi a San Francisco per inventare un nuovo organismo politico globale, che avrebbe potuto – come l’eventuale Carta delle Nazioni Unite che hanno coraggiosamente proclamato – “salvare le generazioni successive dal flagello della guerra”. (Ci sono riusciti, almeno con la nuova parte dell’organizzazione internazionale, firmando quella Carta il 26 giugno e facendo entrare in opera le nuove Nazioni Unite il 24 ottobre.)
Ma il 12 aprile è morto il presidente degli Stati Uniti.
La conferenza si è aperta come previsto il 25 aprile. Ma a soli quattro giorni dall’inizio del loro progetto inquadratori hanno fatto un trekking attraverso il Golden Gate Bridge, per trascorrere un po’ di tempo, in silenzio e contemplazione, tra alcuni degli esseri viventi più antichi della Terra. E hanno messo nel terreno una targa di metallo pesante, che conteneva queste parole.
“Qui in questo boschetto di sequoie durature, preservate per i posteri, i membri della Conferenza delle Nazioni Unite sulle organizzazioni internazionali si sono incontrati il 29 aprile 1945 per onorare la memoria di Franklin Delano Roosevelt: trentaduesimo presidente degli Stati Uniti, capo architetto delle Nazioni Unite e apostolo della pace duratura per tutta l’umanità”.
RISTRUTTURAZIONE ISTITUZIONALE? AFFRONTARE L’OSTRUZIONE POLITICA
Ora abbiamo superato l’80° anniversario delle Nazioni Unite. Il flagello che l’apostolo ha scelto di affrontare è almeno acuto oggi come lo era otto decenni fa. E sono emerse tutta una serie di nuove sfide, quelle che non sono sullo schermo radar di nessuno nel 1945. Quindi, per quanto abbondante possa essere la nostra ammirazione per FDR e i suoi colleghi architetti, è arrivato il momento di dare un’occhiata all’integrità strutturale di quell’edificio per le sfide che l’umanità deve affrontare nel 2025 e oltre. Come vedremo, è difficile evitare la conclusione che le Nazioni Unite sono in attesa da tempo per un po’ di rinnovamento, ristrutturazione e ringiovanimento.
C’è solo un problema. Cosa diavolo possiamo fare riguardo all’articolo 109 clausola due della Carta di San Francisco?
Tale disposizione stabilisce che tutto ciò che potrebbe uscire da una conferenza per rivedere tale Carta deve essere approvato da tutti e cinque i “membri permanenti” del Consiglio di sicurezza: Francia, Russia, Cina, Regno Unito e Stati Uniti. A questi cinque stati era già stata data la capacità nell’articolo 27 clausola tre di comandare l’intera umanità all’inazione e all’impotenza. Questo è “il veto”, che molti osservatori hanno a lungo affermato essere il più grande difetto della Carta di San Francisco. Degrada la legittimità democratica dell’intera costruzione. Isola quei cinque membri da qualsiasi tipo di sanzione delle Nazioni Unite (ad esempio, la Russia per quanto riguarda la sua guerra in Ucraina dal 2022), così come altri stati che quei cinque desiderano proteggere dalle sanzioni delle Nazioni Unite (ad esempio, gli Stati Uniti per quanto riguarda le azioni di Israele a Gaza dal 2023). E anche quando non viene effettivamente scelto, i calcoli di veto dominano praticamente ogni decisione presa dal Consiglio di sicurezza, perché è sempre necessario avere tutti e cinque a bordo. È quello che i defunti Stati Uniti Il senatore Paul Wellstone, citando il rinomato defunto politologo Walter Dean Burnham, ha spesso definito “la politica delle alternative escluse”.
E quando sportiamo il nostro punto di vista dall’articolo 27 all’articolo 109, apprendiamo che questi cinque Stati possono anche porre il veto a qualsiasi tipo di modifica al loro persico che si affaccia sul resto dell’umanità. Nel 1992, mentre conversazioni simili si stavano preparando in previsione dell’imminente 50° anniversario dell’organizzazione, la rivista The Economist ha lanciato un secchio d’acquafredda agli appassionati di rifacimento delle Nazioni Unite, quando ha ricordato loro che “i vetatori avrebbero posto il veto a un veto”. C’è una via d’uscita da questo duraturo cul-de-sac della realpolitik?
IL CASO PER REINVENTARE LE NAZIONI UNITE
Diamo un’occhiata oltre il veto, a molte altre incongruenze tra il disegno delle Nazioni Unite di ieri e le grandi domande di oggi.
L’assenza di qualsiasi riferimento al clima o all’ambiente nella Carta delle Nazioni Unite e l’assenza di un successo effettivo (da parte dell’ONU o di chiunque altro) nel superare le nostre incombenti catastrofi climatiche.
Una regolamentazione nazionale frammentaria e insufficiente dei molteplici potenziali pericoli dell’intelligenza artificiale in fuga, che chiaramente non sarà sufficiente a limitare questa tecnologia tipicamente globale.
Un sistema di finanziamento sia inadeguato che inaffidabile, dipendente esclusivamente da contributi nazionali volontari. A volte arrivano. A volte non lo fanno. Ma in ogni caso danno ai principali donatori la possibilità di fare il prepotente e ricattare il destinatario.
Oppressione di genere pervasiva in molte aree del mondo, un paese come l’Afghanistan che priva apertamente metà della sua popolazione del diritto all’istruzione e il mondo esterno totalmente impotente a fare qualcosa di più che esprimere indignazione.
Povertà perpetua, disuguaglianza e ingiustizia per miliardi, propagate dalla potenza non regolamentata a livello globale del capitale globale.
Lezioni che si spera apprese dalla pandemia di COVID-19, che ora deve essere incorporata nella preparazione delle politiche pubbliche globali per le prossime che sicuramente verreranno.
Un’Assemblea generale delle Nazioni Unite con tre difetti fondamentali. In primo luogo, il suo principio operativo di base – dove i 1,45 miliardi di persone dell’India e le 327.000 di Vanuatu esercitano lo stesso “una nazione un voto” – difficilmente potrebbe essere più antidemocratico o assurdo. In secondo luogo, non ha alcun potere di emanare (figuriamoci far rispettare) il diritto internazionale vincolante. Infine, non fornisce voce a nessuno al di là degli “ambasciatori” nominati dai rami esecutivi dei governi nazionali, ad esempio i parlamentari, i gruppi economicamente poveri e altri emarginati e ogni singolo elettore che non ha sostenuto l’attuale capo di stato.
L’ONU non gioca praticamente alcun ruolo nell’affrontare quello che potremmo chiamare “il flagello della preparazione perpetua per la guerra”, nelle tecnologie per sempre nuove inventate di massa.
E se l’incombente competizione tra Cina e Stati Uniti emerge sempre più come fulcro delle relazioni internazionali nel secondo trimestre del XXI secolo – una nuova e ancora più pericolosa Guerra Fredda – si può prevedere con sicurezza che l’ONU molto probabilmente sarà di nuovo relegata completamente ai margini.
Quindi un pacchetto creativo di emendamenti alla Carta delle Nazioni Unite ci chiama sia come necessità pratica che come imperativo morale. Perché molti di questi problemi dell’età moderna ci stanno arrivando come un treno merci in fuga, freni fuori, in discesa. E nelle parole immortali di Neil Young, la nostra Cadillac ha una ruota nel fosso e una ruota sulla pista.
VOX CLAMANTIS IN DESERTO
Una serie di iniziative della società civile sono emerse negli ultimi anni, volte a inventare nuovi strumenti di governance globale che potrebbero aiutare a rallentare queste molteplici locomotive di catastrofi future.
Una di queste è la “Coalizione per le Nazioni Unite di cui abbiamo bisogno”, lanciata durante l’anno del 75° anniversario delle Nazioni Unite nel 2020. Il suo nome trasmette la sua convinzione centrale che l’ONU che abbiamo ottenuto non è ciò di cui abbiamo bisogno. Si concentra in gran parte (ma non esclusivamente) su innovazioni che non richiederebbero un emendamento della Carta, proprio a causa delle realtà politiche che questo articolo esplora. E la sua “coalizione” consiste oggi in 382 organizzazioni, concentrandosi su una gamma molto diversa di aree problematiche, provenienti da dozzine di paesi in tutto il mondo.
Un’altra è la coalizione “Articolo 109: Per una Carta delle Nazioni Unite rinnovata”, lanciata solo l’anno scorso. Forse la parola più importante nel suo nome è “a”. Non spinge alcuna “Carta rinnovata” specifica completa in ogni dettaglio. Sostiene invece che la pace, la giustizia, la protezione planetaria e miglioramenti diffusi nella condizione umana possono essere perseguiti trasformando la Carta delle Nazioni Unite – e che la disposizione inclusa dagli stessi formulatori per farlo è il veicolo per farlo accadere. È già stato approvato da centinaia di importanti pensatori e professionisti degli affari globali, più di 40 organizzazioni della società civile e dozzine di ex diplomatici, ministri, capi di stato e premi Nobel.
E infine, nel 2023 una ONG transnazionale nota come Global Governance Forum ha avviato un progetto per inquadrare una “Seconda Carta delle Nazioni Unite”. Questo arruola anche un gruppo un po’ diverso di ex ministri, capi di stato e premi Nobel tra i responsabili. Offre un pacchetto specifico e completo di emendamenti, che esegue una revisione riga per riga della presente Carta dall’inizio alla fine.
Alcune delle loro proposte, attingendo a un terreno concettuale di lunga data coltivato da altri, sono piuttosto ingegnose. Uno è un “Consiglio dei sistemi terrestri”, per affrontare la salute della nostra biosfera planetaria in pericolo. Un altro è una “Assemblea parlamentare delle Nazioni Unite”, per rappresentare coloro che sono stati lasciati fuori dall’attuale Assemblea Generale e forse per incoraggiare l’emergere di partiti politici transnazionali. E un altro è una “Forza di pace delle Nazioni Unite” in piedi, che inizialmente potrebbe intervenire in luoghi come la Bosnia e il Ruanda ieri, il Sudan e Haiti oggi, e chissà dove domani – conflagrazioni in cui nessuno stato appare disposto a mettere a rischio le proprie forze per conflitti che non hanno nulla a che fare con loro – e alla fine servire come braccio delle Nazioni Unite per l’applicazione della pace.
Inoltre, al fine di coltivare un senso di patriottismo planetario, gli scrittori hanno deciso di sostituire la frase di apertura della presente Carta, “Noi i popoli delle Nazioni Unite”, con la loro formulazione, “Noi il Popolo del Mondo”. Il progetto cerca di trovare il giusto equilibrio tra risultati ottimali e realtà politica contemporanea. Forse potremmo chiamarla la zona globale di Riccio d’oro. Un’organizzazione internazionale reinventata non troppo calda (e quindi politicamente improbabile da realizzare), non troppo fredda (e quindi improbabile che faccia molta differenza nel superare i grandi problemi), ma forse giusta.
L’OSTACOLO DI 109 (2)
C’è, tuttavia, a volte un’aria di stanca rassegnazione tra questi innovatori della governance globale. “Un’unificazione, una democratizzazione e l’emabilitata delle Nazioni Unite potrebbero affrontare così tanti problemi dell’umanità! Ma dobbiamo abbassare la vista. Non otterremo mai niente del genere, perché il P5 lo bloccherà per sempre.”
O lo faranno?
Articolo 109 La seconda clausola recita: “Qualsiasi modifica della presente Carta raccomandata da un voto di due terzi della conferenza avrà effetto quando sarà ratificata in conformità con i rispettivi processi costituzionali da due terzi dei membri delle Nazioni Unite, compresi tutti i membri permanenti del Consiglio di sicurezza”.
Ma i calcoli freddi dell’interesse personale nazionale potrebbero portare a calcoli P5 al di là dell’intrattabile opposizione al cambiamento. Il veto potrebbe servire come strumento di assoluto interesse personale solo se fosse tenuto non da cinque stati, ma solo da uno. Il governo degli Stati Uniti, ad esempio, potrebbe beneficiare della sua capacità di bloccare le attività delle Nazioni Unite che non desidera. Ma soffre anche della capacità paritaria di Mosca e di Pechino di fermare il perseguimento di Washington dei propri obiettivi attraverso le Nazioni Unite. I vantaggi del potere di esercitare il veto devono essere bilanciati rispetto ai costi delle proprie iniziative che sono vetabili.
Inoltre, consideriamo i calcoli specificamente a Washington forse al suo apice del potere politico ed economico. Un’amministrazione repubblicana o democratica potrebbe solo concludere che il momento potrebbe essere fugace per gli Stati Uniti di plasmare e guidare un processo di revisione emergente della Carta delle Nazioni Unite. Meglio, forse, cogliere quel ruolo di leadership oggi, piuttosto che lasciare che la Cina farlo domani.
E infine, sicuramente qualcuno all’interno dei consigli dei governi P5 un giorno farà il caso che il veto in realtà non servirà l’interesse nazionale di nessuno se il pianeta è in fiamme, se la terza guerra mondiale è all’orizzonte, se i robot AI assassini stanno arrivando per tutti noi.
E anche di fronte all’implacabile opposizione di P5 al cambiamento, la società civile può aumentare la pressione su di loro. Quando parlo con i miei amici al bar, la maggior parte di loro sa vagamente che cinque paesi possono impedire alle Nazioni Unite di fare praticamente tutto, ma nessuno di loro sa che quegli stessi cinque possono anche impedire alle Nazioni Unite di cambiare qualcosa delle Nazioni Unite. (Più di una volta ho parlato con professionisti degli affari globali che non lo sanno neanche questo.) L’educazione pubblica e l’agitazione della società civile per la mostruosa ingiustizia di 109 (2) possono sicuramente alzare il calore sul P5.
Soprattutto perché c’è di più all’articolo 109 che alla sua seconda clausola.
L’OPPORTUNITÀ DI 109 (1)
La prima clausola dell’articolo 109 recita: “Una Conferenza generale dei membri delle Nazioni Unite allo scopo di rivedere la presente Carta può essere tenuta in una data e in un luogo da fissare con un voto di due terzi dei membri dell’Assemblea generale e con un voto di nove membri del Consiglio di sicurezza. …” Quella parola “qualsiasi” apre un universo di possibilità. La convocazione di una conferenza di revisione completa della Carta delle Nazioni Unite non è, ripeto, soggetta al veto. Questo è diverso da quasi tutto ciò che ha grandi conseguenze alle Nazioni Unite, dove il P5 sembra sempre esercitare un’influenza decisiva. Ecco una cosa, di conseguenza potenzialmente infinita, dove non lo fanno. Anche se tutti e cinque gli stati votassero no, una conferenza dell’articolo 109 potrebbe comunque essere chiamata all’ordine.
Anche i miei amici al bar (e alcuni di quei professionisti degli affari globali) non lo sanno. Proprio come dovremmo attirare l’attenzione del pubblico sull’iniquità della clausola due, dovremmo fare lo stesso per quanto riguarda il potenziale della clausola uno. Perché l’invito ad attivare l’articolo 109 potrebbe diventare una potente forza mobilitante nella società civile.
Può fornire qualcosa di tangibile e specifico da sollecitare ai responsabili politici, lasciando aperto ciò che potrebbe alla fine emergere dal processo. Può riunire un’ampia varietà di organizzazioni attiviste che già lavorano su altre questioni, che potrebbero perseguire aggiornamenti immaginativi della governance planetaria per far avanzare le proprie agende particolari. Può riunire un’ampia coalizione di sostenitori che potrebbero avere visioni molto diverse del futuro umano, ma che potrebbero essere tutti d’accordo sul perseguimento del processo stabilito nella Carta stessa per definire la visione più appropriata per il nostro XXI secolo in corso.
Tutti questi calcoli, per quanto riguarda sia la clausola due che la clausola uno, potrebbero alla fine portarci alla fase del conteggio dei voti, dove abbastanza stati sono pronti a votare sì per una “Conferenza generale”. Man mano che lo slancio cresce, da quelli che potremmo chiamare gli stati “P188”, dalla pressione della società civile all’interno dei cinque stati e da un’aumento dell’opinione pubblica mondiale, potrebbe semplicemente mobilitare un grande movimento globale a cui il P5 troverà impossibile resistere.
E così possono presentarsi a quella Conferenza Generale, che abbiano votato per convocarla o meno. E possono negoziare in buona fede in quella Conferenza Generale, piuttosto che rifiutare categoricamente anche solo di discutere qualsiasi diminuzione del loro privilegio speciale dell’articolo 27. E se da quella Conferenza generale emerge una proposta fantasiosa dell’organizzazione mondiale, ovviamente più adatta per gli scopi attuali rispetto alla presente Carta, possono scegliere di non dispiegare il loro privilegio speciale dell’articolo 109 per impedirne l’istituzione.
Soprattutto quando si rendono conto che la Conferenza Generale potrebbe non aver bisogno dei loro voti dopo tutto.
LASCIA CHE LA STORIA SIA LA NOSTRA GUIDA
È mai successo qualcosa di simile? Sì. Due volte. (Almeno.) E i protagonisti entrambe le volte hanno trovato un modo per schivare i propri dilemmi di veto.
Come ogni scolaro americano impara, quando i delegati dei 13 nuovi stati americani indipendenti si incontrarono a Filadelfia nel 1787, il loro scopo ufficiale era quello di modificare gli Articoli della Confederazione del 1777. Dopo aver inventato il loro nuovissimo tipo di governo, si presumeva che avrebbero usato il processo di modifica stabilito in quegli articoli per portare legalmente la loro nuova nazione.
Cos’era quel processo? Era unanimità. Tutti e 13 dovevano essere d’accordo su tutto affinché qualcosa andasse avanti. (Il professore della Columbia University Jeffrey Sachs ha recentemente suggerito che potremmo chiamarli “il P13”.) Quindi i framer americani hanno scelto un percorso diverso. Il loro nuovo documento conteneva le proprie procedure per entrare in vigore. Quando 9 delle 13 legislature statali avevano votato per aderire alla nuova federazione, la Costituzione degli Stati Uniti sarebbe entrata in vigore. Ciò accadde il 21 giugno 1788, quando il New Hampshire votò sì. E il 4 marzo 1789, nacque una cosa nuova nella storia.
Il nostro secondo esempio è più recente e ancora più appropriato. È l’invenzione delle Nazioni Unite. I formatori di San Francisco potrebbero aver deciso di stabilire ciò che hanno creato attraverso le procedure di modifica stabilite nel Patto della Società delle Nazioni del 1920. Quel documento richiedeva sia una maggioranza della sua “Assemblea” che l’unanimità del suo “Consiglio” per gli emendamenti. Ma la Carta delle Nazioni Unite conteneva invece le proprie procedure per entrare in vigore. Richiedeva l’approvazione della maggioranza dei firmatari di San Francisco e di tutti i cinque membri permanenti appena designati. E quando tale requisito fu soddisfatto il 24 ottobre 1945, nacque una nuova cosa nella storia.
Inoltre, si noti bene che in entrambi i casi i redattori avrebbero potuto scegliere una revisione frammentaria del vecchio documento. Invece, ne hanno scritto uno nuovo da zero. Una conferenza dell’articolo 109 potrebbe adottare entrambi gli approcci. I riformulatori potrebbero scegliere di immergersi nella Carta di San Francisco e apportare modifiche riga per riga (il metodo scelto dal Second Charter Project). Oppure potrebbero scegliere di redigere un documento nuovo di zecca (l’approccio adottato a Filadelfia nel 1787 e a San Francisco nel 1945).
Immaginiamo quindi una conferenza di revisione della Carta delle Nazioni Unite dell’articolo 109 che si svolge più o meno allo stesso modo di questi precedenti storici nel 1787 e nel 1945. Questo non è l’unico scenario possibile, ma è certamente uno scenario. La conferenza è convocata, forse con la partecipazione di tutti i P5 o forse con nessuno. La conferenza produce un nuovo documento, forse con un elaborato pacchetto di emendamenti o forse scritto su un foglio di carta bianco. Ma quel nuovo documento non fa alcun riferimento all’articolo 109, paragrafo 2. Contiene le proprie regole per l’entrata in vigore. E ad un certo punto, questi criteri sono soddisfatti.
Quello che potrebbe succedere dopo è un’ipotesi di chiunque. Sì, è possibile che dopo tutto ciò, tutti i P5 si staranno ostinatamente separati a tempo indeterminato. Ma forse è altrettanto probabile, poiché diventa evidente la molto maggiore idoneità di questa nuova organizzazione per il nostro mondo del XXI secolo, che sempre più stati, incluso eventualmente il P5, concluderanno che salire a bordo servirà i loro interessi nazionali individuali e l’interesse umano comune, trasformerà la marea dalla disperazione alla speranza e darà all’homo sapiens una possibilità di combattere per salvarci da noi stessi.
E poi nascerà una cosa nuova nella storia.
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I miei amici al bar potrebbero non sapere molto dell’articolo 109, ma conoscono il nome del presidente degli Stati Uniti. E ogni volta che parlo di questa roba con loro (non spesso), non ci vuole molto prima che uno di loro dica: “Trump non lo farà”. Ma questo lavoro non riguarda questa ora politica. Questi probabilmente non sono obiettivi immediati, ma invece una visione positiva e piena di speranza di ciò che l’umanità potrebbe fare per costruire il futuro di cui abbiamo bisogno, desideriamo e meritiamo. Un giorno, forse, i venti politici prevalenti soffieranno tutti insieme nella giusta direzione. Forse anche prima che sia troppo tardi.
Quindi, dopo aver visitato quella targa FDR tra quelle antiche e torreggianti sequoie, torna a San Francisco, prendi il BART per Oakland, sali a bordo di un Amtrak e non scendere finché non arrivi alla Union Station a Washington, D.C. Poi passeggia fino al Tidal Basin ed entra nel Jefferson Memorial. Lì troverai arma sulle pareti una versione abbreviata di una lettera che Thomas Jefferson scrisse a Samuel Kercheval nel 1816. Non erano 80 anni, ma solo 27 anni dopo il lancio degli Stati Uniti Costituzione. Ma il suo sentimento su quel documento già?
“Alcuni uomini guardano le costituzioni con riverenza macettionia e le riteno come l’arco dell’alleanza, troppo sacra per essere toccata. … Non sono certamente un sostenitore di frequenti e inesorati cambiamenti di leggi e costituzioni. … Ma so anche che le leggi e le istituzioni devono andare di pari passo con il progresso della mente umana … Potremmo anche richiedere a un uomo di indossare ancora il cappotto che gli stava bene da ragazzo, come società civile per rimanere sempre sotto il regime dei loro antenati barbari.”
Quindi tessiamo ora un indumento nostro, adatto per resistere alle tempeste, esplorare i panorami e raggiungere la promessa del 21° secolo. Agiamo ora come architetti principali di una riforma delle Nazioni Unite. E ora serviamo come apostoli di pace duratura per tutta l’umanità, mentre procediamo nel nostro viaggio senza fine dalle caverne alle stelle