Le complessità politiche e legali della confisca dei fondi congelati della Russia non possono essere ignorate. Ma nemmeno le ragioni convincenti per farlo, soprattutto alla luce del ritiro del sostegno di Trump per l’Ucraina
Quando la Russia ha invaso l’Ucraina nel febbraio 2022, 300 miliardi di dollari di beni russi detenuti in paesi stranieri sono stati immediatamente congelati, la maggior parte dei quali (circa 200 miliardi di dollari) si trova all’interno dell’Europa. Finora, nonostante le pressioni degli Stati Uniti, i leader dell’UE sono stati riluttanti a incanalare questi fondi nella difesa e nella ricostruzione dell’Ucraina, l’ultima delle quali dovrebbe costare 520 miliardi di dollari. Ora che Donald Trump ha voltato le spalle all’Ucraina, l’idea di mettere a disposizione questi beni congelati viene discussa più seriamente e ci sono buone ragioni per l’Europa di adottare una posizione falchista, come hanno fatto gli Stati Uniti.
Nell’aprile 2024, il Congresso degli Stati Uniti ha approvato il Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians (REPO) Act, che ha permesso a Joe Biden di liquidare i 5 miliardi di dollari di denaro russo congelato detenuto negli Stati Uniti e collocarlo in un fondo di sostegno all’Ucraina appositamente creato. Ma per procedere, gli Stati Uniti richiedono l’accordo di alleati chiave come il G7 e l’UE di 27 membri, un sostegno che finora si è dimostrato sfuggente.
Durante gli ultimi giorni della sua amministrazione, Biden stava ancora cercando di convincere i governi europei a rilasciare i fondi russi, la maggior parte dei quali sono detenuti dal depositario di titoli belga Euroclear. Un funzionario del governo uscente ha detto alla CNN che avrebbe inviato un messaggio forte a Vladimir Putin: “Se vuoi indietro i tuoi soldi, dovrai venire a parlare”. Il mese scorso, i senatori statunitensi sia del partito repubblicano che di quello democratico hanno firmato una lettera a Trump, esortandolo a utilizzare “tutti gli strumenti finanziari a sua disposizione per aumentare la pressione sulla Russia per porre fine alla guerra”, compresi i miliardi russi congelati. Trump deve ancora prendere posizione.
Ci sono segni che l’Europa si sta scaldando all’idea. Lo scorso giugno, nell’ambito dello schema straordinario delle entrate (ERA), il G7, inclusi tre paesi dell’UE, ha concertato di fornire 50 miliardi di dollari all’Ucraina, garantiti dagli interessi guadagnati annualmente dai fondi russi detenuti in Europa. A marzo, il Regno Unito ha trasferito 970 milioni di dollari a Kiev, la prima delle tre rate promesse nell’ambito dell’accordo; ma le differenze nazionali stanno già minacciando di destabilizzare l’iniziativa ERA.
Uno dei principali problemi sono i termini in cui diversi paesi offrono le loro porzioni del prestito. Gli Stati Uniti, il Canada e il Giappone non chiederebbero il rimborso all’Ucraina se le attività russe smettessero di generare profitti, ma l’UE lo farebbe, lasciando un paese delanato dalla guerra con 40 miliardi di dollari in più da rimborsare. Un’altra preoccupazione è l’obbligo di un rinnovo unanime delle sanzioni dell’UE sulla Russia ogni sei mesi. Gli Stati Uniti sono preoccupati che, se vengono revocati, come quasi il mese scorso, prima che fosse fatto un accordo con l’Ungheria, il flusso di entrate che garantisce il prestito si prosciugherebbe.
Il disastroso incontro di Volodymyr Zelensky con Trump alla Casa Bianca a febbraio, dove gli è stato ripetutamente detto che “non è in una buona posizione”, ha infuso il dibattito con urgenza. Il ministro degli Esteri spagnolo, José Manuel Albares, ha suggerito che i beni congelati in Europa dovrebbero essere utilizzati come anticipo sulle riparazioni che la Russia alla fine dovrà all’Ucraina (anche se è altamente improbabile che la Russia accetti come parte di un cessate il fuoco). Polonia, Repubblica Ceca ed Estonia sostengono l’idea di segnare i fondi russi e il mese scorso il parlamento francese ha approvato una risoluzione non vincolante che esorta l’UE ad agire. La mozione è stata approvata nonostante le precedenti preoccupazioni del presidente francese Emmanuel Macron sulle incertezze legali.
Macron non è l’unico leader riluttante a usare i fondi russi. La presidente della Banca centrale europea Christine Lagarde ha finora resistito al suggerimento, così come il primo ministro britannico Keir Starmer, anche se, come Trump, deve affrontare pressioni interpartitiche per impadronirsi della quota britannica della taglia russa, stimata in 25 miliardi di sterline (33 miliardi di dollari). Il Ministro delle finanze francese, Éric Lombard, avverte che la confisca potrebbe danneggiare la fiducia internazionale nell’euro, mentre i critici del REPO Act hanno le stesse preoccupazioni per il dollaro. Il primo ministro belga Bart de Wever afferma che la sequesca sarebbe un “atto di guerra” che comporta “rischi sistemici per l’intero sistema finanziario mondiale”. Ma i sostenitori del sequestro sostengono che questo sopravvaluta la potenziale reazione di Paesi come la Cina, che ha troppo da perdere economicamente per vendicarsi, e mette gli interessi fiscali prima dell’applicazione del diritto internazionale.
Sebbene complicati, gli ostacoli legali al sequestro dei beni non sono insormontabili. La questione centrale del diritto internazionale è se la confisca si qualificherebbe come contromisura, una risposta non violenta ma altrimenti illegale alla violazione degli obblighi internazionali da parte di uno Stato. Due punti rimangono incerti: in primo luogo, se il sequestro, piuttosto che il rifiuto di sbrinare i fondi, estenderebbe eccessivamente la portata di una contromisura; e in secondo luogo, se le contromisure possano essere perseguite da terzi per conto di una vittima, in questo caso, se gli Stati Uniti, il G7 o l’UE, nessuno dei quali è direttamente sotto attacco, possono imporre contromisure a sostegno dell’Ucraina. Un recente rapporto dell’UE ha concluso che possono, purché siano allegate condizioni, come il prestito dei fondi all’Ucraina, essere rimborsati solo se la Russia accetta le riparazioni. Il rapporto ha anche sostenuto che le contromisure di terze parti sono diventate una pratica comune e che il congelamento di massa delle attività russe nel 2022 contava come una cosa sola.
Un altro fattore a sostegno del sequestro di beni è la limitata capacità di Putin di ‘vendicarsi’. Ha firmato un decreto nel maggio 2024 che autorizza la confisca dei beni statunitensi detenuti in Russia, che è stato esteso all’inizio di quest’anno per includere quelli di tutti i cosiddetti stati ostili. Ma il calo degli investimenti esteri in Russia dopo l’invasione dell’Ucraina significa che una ritorsione della stessa portata è impensabile.
Le complessità politiche e legali della confisca dei fondi congelati della Russia non possono essere ignorate. Ma nemmeno le ragioni convincenti per farlo, soprattutto alla luce del ritiro del sostegno di Trump per l’Ucraina. Come ha scritto un avvocato e politico ucraino l’anno scorso: “I leader occidentali devono dimostrare che il diritto internazionale non è solo simbolico, ma un insieme di regole in base alle quali coloro che le infrangono sono ritenuti responsabili, indipendentemente dagli interessi economici”. Si potrebbe sostenere che il precedente che ciò costerebbe vale il rischio, non solo per ritenere la Russia responsabile, ma anche per inviare un avvertimento ad altri Stati con ambizioni espansioniste. Circostanze estreme richiedono contromisure estreme.