In un recente discorso, il primo ministro canadese Mark Carney ha dichiarato la fine dell’ordine basato sulle regole. Tuttavia, l’unilateralismo degli Stati Uniti ha iniziato ad accelerare negli anni ’80 e gran parte dell’Occidente ha rispettato finché è rimasto vantaggioso. Oggi, quell’allineamento non regge più
Recentemente, il primo ministro Mark Carney – forse l’ultimo insider liberale – ha tenuto un discorso seminale a Davos, dichiarando la scomparsa dell’ordine internazionale basato sulle regole e inaugurando un nuovo periodo di diplomazia basata sulla potenza.
Ma ci sono crepe in questa narrativa mainstream. L’ordine basato sulle regole guidato dagli Stati Uniti non si è concluso a Davos. È stato un’illusione fin dagli anni ’80.
Ordine basato su regole contro diritto internazionale
L’ordine basato sulle regole è stato stabilito dagli Stati Uniti e dai suoi alleati dopo il 1945. Comprendeva trattati, norme, pratiche, istituzioni e aspettative soste dal potere. Le sue componenti transnazionali chiave comprendevano le ben note istituzioni multilaterali dal sistema di Bretton Woods del dopoguerra all’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO).
In teoria, le sue regole si applicavano universalmente. In pratica, gli Stati Uniti hanno mantenuto privilegi eccezionali, tra cui sanzioni, legge extraterritoriale e intervento militare. Apparentemente universale, era un ordine basato su regole di, da e per l’America.
Fin dall’inizio, questo ordine è stato sfidato dalla ricerca del diritto internazionale. Al contrario della politica di potere unilaterale, il Sud del mondo e molti piccoli stati hanno visto il diritto internazionale come un sistema giuridico consensuale tra uguali sovrani, radicato non solo nei trattati, ma nel diritto consuetudinario e nei principi della Carta delle Nazioni Unite. Quello era il loro sogno, un ordine internazionale basato sulla legge.
Questi principi fondamentali includevano l’uguaglianza sovrana, il non intervento, l’integrità territoriale, la risoluzione pacifica delle controversie e il divieto di usare la forza. L’unica eccezione – l’autodifesa o l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite – ha confermato la regola.
Durante gran parte della Guerra Fredda, l’ordine basato sulle regole e il diritto internazionale sembravano essere in gran parte allineati, anche se principalmente all’interno del blocco occidentale. Le norme della Carta delle Nazioni Unite hanno funzionato perché gli interessi degli Stati Uniti erano ancora ampiamente allineati con la stabilità del sistema, grazie ai vincoli sovietici che hanno contribuito alla moderazione reciproca.
Ma si applica anche il contrario. Con l’implosione dell’Unione Sovietica, il multilateralismo in stile delle Nazioni Unite non serviva più a Washington.
L’ascesa e la caduta del multilateralismo
Usiamo l’allineamento del voto delle Nazioni Unite come proxy per l’unità normativa, definita dalla frequenza con cui gli Stati votano con la maggioranza internazionale nell’Assemblea generale delle Nazioni Unite. Più alto è questo allineamento, maggiore è l’integrazione nel consenso multilaterale e viceversa. Al contrario, il basso allineamento suggerisce divergenza normativa o posizionamento unilaterale.
Dalla creazione delle Nazioni Unite, il Sud del mondo ha dimostrato il più alto allineamento per la maggior parte del periodo, raggiungendo il picco della metà degli anni ’80 nel 1970 e intorno alla metà del 70% oggi.
Partendo da un punto più basso (65%), la traiettoria cinese imita quella del Sud del mondo. È diventato le norme delle Nazioni Unite durante l’era della riforma, ha raggiunto il picco dell’80% nel 1980 e si è stabilizzato al 70%-75% oggi. La Cina non è né un trasgressore delle regole delle Nazioni Unite né un creatore di regole unipolari simili agli Stati Uniti.
Di solito, gli Stati Uniti, l’Europa e il Giappone sono spesso raggruppati insieme come “Occidente”. Ma alla luce del voto delle Nazioni Unite, questo è imperfetto. La loro convergenza è durata appena un decennio o due.
Dagli anni ’60, l’Europa e il Giappone si sono in gran parte mossi in tandem. Non hanno sostenuto i principi del diritto internazionale con la forza con la forza del Sud del mondo e della Cina. Ma non hanno nemmeno emulato la traiettoria degli Stati Uniti. I modelli di voto dell’Europa e del Giappone sono molto più vicini a quelli della Cina e del Sud del mondo. Loro professano il legalismo.
Allineamento del voto UNGA (% con maggioranza)
Fonte: dati delle Nazioni Unite
Regole America First
La grande anomalia tra tutte le principali economie avanzate in tutto il mondo sono stati gli Stati Uniti. Dopo che Washington costruì il suo ordine basato sulle regole negli anni ’50, iniziò a divergere dai principi multilaterali di quell’ordine. Il forte declino ha prevalso.
Dagli anni 2000, gli Stati Uniti erano il valore anomalo della comunità internazionale. Non cerca il diritto internazionale, il multilateralismo e l’universalismo della Cina o del Sud del mondo. Né la sua propensione al dominio unilaterale ha molto in comune con l’Europa e il Giappone, i suoi alleati chiave.
C’è sempre stata una rottura latente nel cuore dell’ordine basato sulle regole. Nel diritto internazionale, gli stati sono formalmente uguali. In pratica, non lo sono mai stati. Nell’ordine basato sulle regole, c’era sempre una gerarchia tra grandi potenze e piccoli stati.
La legalità selettiva ha pesato pesantemente nell’ordine basato sulle regole, come evidenziato da molti esempi, tra cui l’intervento umanitario senza il mandato del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (Kosovo, 1999); una guerra illegale inquadrata come applicazione delle regole (Iraq, 2003); regimi di sanzioni unilaterali, extraterritoriali e letali, ma non approvati dall’UNSC; e la Corte penale internazionale (ICC) in cui gli Stati Uniti promuovono la responsabilità, ma rifiutano la giurisdizione su se stessi, in particolare i suoi interventi militari.
Non sorprende che nel Sud del mondo, l’ordine basato sulle regole sia stato a lungo visto come un doppio standard ipocrita: “regole per gli altri, flessibilità per il regolatore”.
La divergenza tra l’ordine basato sulle regole e il diritto internazionale si è intensificata drasticamente durante il “momento unipolare” del decennio post-guerra fredda, quando gli Stati Uniti sono passati dalla leadership vincolata dalla legge all’applicazione discrezionale. In effetti, l’eccezionalismo di America First è molto più avanti delle amministrazioni Trump, che rifiutano ogni parvenza di pretesa multilaterale. Le sanzioni sono un esempio.
Dal multilateralismo delle Nazioni Unite alle sanzioni unilaterali degli Stati Uniti
Come misure coercitive unilaterali, le sanzioni americane esemplificano le sue aspirazioni unipolari. Dalla fine della Guerra Fredda, il loro uso è salito alle stelle, grazie alla tecnologia (che consente il targeting) e all’erosione della legittimità multilaterale (che non costringe più le misure coercitive unilaterali).
Durante la Guerra Fredda, un terzo delle sanzioni è stato imposto dall’ONU e dal suo consenso multilaterale. Gli Stati Uniti hanno rappresentato circa due cinti di tutte le sanzioni. Il resto potrebbe essere attribuito all’Europa e alla congiunta USA-Europa.
L’Occidente ha sanzionato il Sud del mondo. Era il vecchio déjà vu della relazione di dipendenza coloniale.
Al contrario, il ruolo della Cina e del Sud del mondo nelle sanzioni ammontava a una frazione.
Nell’era post-guerra fredda, le sanzioni multilaterali imposte dalle Nazioni Unite sono crollate dal 30% a quasi zero del totale. Mentre le sanzioni unilaterali statunitensi sono aumentate dal 38% alla metà del 50%. Nel frattempo, la quota dell’Europa è raddoppiata al 26% e le sanzioni congiunte USA-Europa sono triplicate al 24%. Al contrario, quelli della Cina e del Sud del mondo rimangono minimi o inesistenti.
Struttura delle sanzioni (% di regimi di sanzioni attivi)
Fonte: dati delle Nazioni Unite
Le sanzioni unilaterali o guidate dall’Occidente (sanzioni statunitensi e dell’UE) sono diventate strumenti comuni. Molte non sono misure del Consiglio di sicurezza imposte dall’ONU, che sollevano domande sulla selettività rispetto all’autorizzazione legale internazionale.
Secondo il Sud del mondo, le sanzioni unilaterali sono contrarie alla Carta delle Nazioni Unite e al diritto internazionale, specialmente se utilizzate senza un’ampia approvazione multilaterale e percepite come coercitive.
L’ultimo chiodo
A Davos, il primo ministro canadese Carney ha dichiarato a Davos “una rottura nell’ordine mondiale, la fine di una piacevole finzione e l’inizio di una dura realtà, dove la geopolitica, dove il grande potere principale, la geopolitica, è sottomessa a nessun limite, nessun vincolo”.
È stato un discorso avvincente che rifletteva le opinioni di molti in Occidente. Ma questa rottura non è recente.
Il mondo della brutale rivalità delle grandi potenze risale alla modernità capitalista e al colonialismo letale nel XIX secolo. In quel mondo, è sempre stato il caso che “i forti possono fare ciò che possono, e i deboli devono soffrire ciò che devono” – come un secolo di umiliazione coloniale ha insegnato alla Cina e al Sud del mondo.
La narrativa non così piacevole del mondo basato sulle regole guidato dagli Stati Uniti è svanita dagli anni ’70. Per quasi mezzo secolo, gli alleati degli Stati Uniti hanno beneficiato dei suoi vantaggi materiali. Quando non lo fecero più, Carney martellò l’ultimo chiodo nella sua bara arrugginita.