È al Congresso che la Costituzione assegna il potere di dichiarare guerra. Il Presidente deriva il potere di dirigere i militari dopo una dichiarazione di guerra del Congresso
Per ‘war powers’ o ‘poteri di guerra’, ci si riferisce ai poteri che la Costituzione americana – Articolo I, Sezione 8, Clausola 11 – attribuisce al Congresso e al Presidente sui conflitti militari o armati dagli Stati Uniti. È al Congresso che la Costituzione assegna il potere di dichiarare guerra. Il Presidente, deriva il potere di dirigere i militari dopo una dichiarazione di guerra del Congresso dall’articolo II, sezione 2. Questo potere presidenziale è intitolato come Comandante in Capo delle forze armate. “Sulla carta, la divisione dei poteri di guerra tra il Presidente e il Congresso è molto semplice. Il presidente è il ‘Comandante in capo’ di tutte le forze statunitensi, che può dirigere le forze statunitensi una volta che la guerra è stata dichiarata. Ma è il Congresso che controlla i fondi e regola i militari”, ci ricorda Chris Featherstone, Docente ed esperto di politica estera americana del Dipartimento di Scienze politiche dell’Università di York, sottolineando come queste disposizioni richiedano sostanzialmente la cooperazione tra il Presidente e il Congresso per quanto riguarda gli affari militari, con il finanziamento del Congresso o la dichiarazione dell’operazione e il Presidente che la dirige.
Più volte, nel corso dei decenni, i Presidenti si sono impegnati in operazioni militari senza l’espresso consenso del Congresso, ma va anche detto che il Congresso non ha mai dichiarato esplicitamente guerra durante queste operazioni; pertanto, non sono considerate guerre ufficiali dagli Stati Uniti.
Ma facciamo un passo indietro. Nel 1801, per la prima volta, gli Stati Uniti agiscono militarmente senza una dichiarazione di guerra allorquando, dopo essersi rifiutati di rendere omaggio ai pirati barbariani nordafricani, che hanno fatto irruzione nelle loro navi nel Mediterraneo, il pascia di Tripoli dichiara guerra agli Stati Uniti. Il Presidente Thomas Jefferson esercita i suoi poteri come comandante in capo per stabilire un blocco navale di Tripoli che ha portato a un trattato di pace nel 1805.
Risale al 1812, invece, la prima dichiarazione di guerra da parte del Congresso USA. L’interferenza della Gran Bretagna con il trasporto marittimo americano e un blocco dei porti statunitensi portano il presidente James Madison a chiedere al Congresso una dichiarazione di guerra contro la Gran Bretagna. La Camera vota 79 a 49 per la guerra il 4 giugno. Il Senato vota più strettamente per la guerra, 19 a 13, il 18 giugno. Nell’agosto 1814, le truppe britanniche invadono Washington, D.C., e bruciano la Casa Bianca e il Campidoglio, ma alla fine vengono resti indietro a Baltimora. La guerra inconcludente si concluse con il Trattato di Gand, ma, prima che la notizia del trattato raggiungesse gli Stati Uniti, gli americani ottengono una vittoria che costruisce il morale nella battaglia di New Orleans nel gennaio 1815.
Trent’anni dopo, nel 1846, uno scontro di confine tra Stati Uniti e Messico sul territorio conteso tra i fiumi Rio Grande e Nueces, lascia undici americani morti. Il Presidente USA James K. Polk chiede al Congresso una dichiarazione di guerra. La Camera vota 174 a 14 per la guerra l’11 maggio e il Senato adotta una risoluzione di guerra il giorno successivo con un voto di 40 a 2. Le truppe americane prendono la capitale messicana di Città del Messico. Con il Trattato di Guadalupe Hidalgo, il Messico cede il suo territorio più settentrionale agli Stati Uniti, terre che oggi includono gli Stati di Arizona, California, Colorado, Nevada, New Mexico, Utah e Wyoming.
Nel 1861, subito dopo l’elezione del Presidente Abraham Lincoln, undici stati del sud dichiarano la secessione dall’Unione e formano la Confederazione. Quando Lincoln rifiuta di arrendersi a Fort Sumter nel porto di Charleston, Carolina del Sud, le forze confederate sparano e catturano il forte. Lincoln poi dichiara che esiste un’insurrezione e invita i nordili a offrirsi volontari per il servizio militare. Lincoln convoca il Congresso in una sessione di emergenza il 4 luglio, ma non chiede una dichiarazione di guerra formale. Dopo quattro brutali anni di combattimenti, il Sud si arrese nell’aprile 1865.
Nel 1898, il pubblico americano è indignato per le notizie di atrocità spagnole a Cuba e l’esplosione e l’affondamento della USS Maine nel porto dell’Avana. Il presidente William McKinley risponde ai sentimenti del Congresso con un messaggio di guerra l’11 aprile. Il 25 aprile, la Camera e il Senato dichiarano guerra con voti vocali. Il breve conflitto vede vittorie americane contro gli spagnoli a Cuba e nelle Filippine.
Nel 1914 la Triplice Intesa di Gran Bretagna, Francia e Russia va in guerra contro la Triplice Alleanza di Germania, Austria-Ungheria e Italia. Gli Stati Uniti rimangono neutrali fino a quando gli attacchi tedeschi al trasporto marittimo americano convincono il presidente Woodrow Wilson a chiedere al Congresso, nel 1917, una dichiarazione di guerra. Il Senato approva la risoluzione di guerra con un voto di 82 a 6 il 4 aprile e la Camera con un voto di 373 a 50 il 6 aprile. L’ingresso delle forze statunitensi nel conflitto fa puntare la bilancia contro la Germania, che accetta un armistizio nel novembre 1918. Il Senato sconfigge due volte il Trattato di Versailles. Ma il Senato approva finalmente un trattato con la Germania che pone formalmente fine alla guerra nel 1921.
Il 7 dicembre 1941, un attacco a sorpresa giapponese distrugge la flotta statunitense a Pearl Harbor, Hawaii, che è un territorio degli Stati Uniti. Il Presidente Franklin Delano Roosevelt chiede una dichiarazione di guerra contro il Giappone, che il Congresso adotta con un solo voto dissenziente alla Camera. Anche gli alleati del Giappone, Germania e Italia, dichiarano guerra agli Stati Uniti e il Congresso dichiara all’unanimità guerra contro di loro. Nel giugno 1942, il Congresso dichiara nuovamente all’unanimità guerra a tre degli alleati della Germania, Bulgaria, Ungheria e Romania. L’Italia viene sconfitta nel 1943 e la Germania si arrende nel maggio 1945. Dopo l’uso di armi atomiche contro Hiroshima e Nagasaki, il Giappone annuncia la sua resa nell’agosto 1945, firmando lo strumento di resa giapponese il 2 settembre. La seconda guerra mondiale segna l’ultima volta che il Congresso americano dichiara ufficialmente guerra a un’altra nazione.
Nel 1950, le truppe nordcoreane invadono la Corea del Sud. Il Presidente Harry S. Truman non chiede al Congresso una dichiarazione di guerra a sostegno della Corea del Sud, ma invia invece truppe statunitensi per sostenere lo sforzo delle Nazioni Unite in Corea, che chiama un’azione di polizia. L’armistizio raggiunto nel 1953 lascia la Corea divisa.
Nel 1964, dopo che il Presidente Lyndon Johnson riferisce che le motovedette nordvietnamite hanno sparato contro le navi navali americane nel Golfo del Tonchino, il Congresso approva la risoluzione del Golfo del Tonkin. Autorizza il presidente a prendere tutte le misure necessarie per respingere un altro attacco armato e per prevenire ulteriori aggressioni. Il presidente Johnson in seguito utilizza la risoluzione del Golfo del Tonkin come dichiarazione di guerra che gli consente di impegnare diverse centinaia di migliaia di truppe americane nel Vietnam del Sud. Gli Stati Uniti ritirano le loro truppe dal Vietnam del Sud nel 1973, dopo aver firmato un trattato di pace. Le ostilità tra il Nord e il Sud continuano fino a quando il Congresso taglia finalmente tutti gli aiuti militari al Sud nel 1975. Il Vietnam del Nord prevale e unisce il Vietnam sotto il suo dominio.
La frustrazione del Congresso per la lunga guerra in Vietnam porta all’approvazione della risoluzione sui poteri di guerra il 7 novembre 1973, sul veto del presidente Richard Nixon. La risoluzione richiede ai presidenti di notificare al Congresso entro 48 ore dall’impegno delle truppe da combattimento statunitensi all’estero e stabilisce un limite di 60 giorni per il dispiegamento delle truppe in combattimento all’estero senza l’approvazione del Congresso. La risoluzione rimane controversa, con argomenti variabili sul suo effetto sul potere del Congresso, così come su quello del presidente. Il Congresso ha approvato la risoluzione War Powers del 1973 in risposta alle amministrazioni Kennedy, Johnson e Nixon che hanno impegnato le truppe statunitensi nel sud-est asiatico senza l’approvazione del Congresso. “Il War Powers Act era un tentativo da parte del Congresso di limitare la capacità del Presidente di portare gli Stati Uniti in guerra senza l’approvazione del Congresso. A seguito delle controversie sulle guerre in Corea e ancora di più in Vietnam, il pubblico e il Congresso hanno chiesto maggiore moderazione sul presidente sui poteri di guerra. Richiede al Presidente di consultare il Congresso in tutti i punti possibili nel corso della guerra. Allo stesso modo, entro 48 ore dal dispiegamento delle forze militari, il Presidente deve presentare una relazione scritta al Congresso che dettaglia: la base giuridica per l’azione, la portata e gli obiettivi, la durata stimata. Il Congresso può negare l’approvazione, dichiarare guerra o presentare un AUMF (vedi sopra). Tuttavia, senza approvazione, il Presidente ha 60 giorni per rimuovere le forze militari. Tuttavia, l’esistenza dell’AUMF e la dichiarazione di un’emergenza nazionale significa che Trump non è limitato da questo”, precisa il Professor Featherstone.
Dopo che l’Iraq invade il Kuwait e minaccia l’Arabia Saudita, il presidente George H.W. Bush organizza una coalizione multinazionale e persuade le Nazioni Unite a imporre sanzioni all’Iraq e fissare una scadenza per il ritiro dell’Iraq. Il Congresso approva una risoluzione che autorizza l’uso della forza a sostegno delle Nazioni Unite. Il 16 gennaio 1991, le forze della coalizione guidate dagli americani attaccano le posizioni irachene. La guerra finisce tra cento ore, con il Kuwait liberato dall’occupazione irachena.
Gli Stati Uniti rispondono agli attacchi terroristici a New York City e Washington, D.C., l’11 settembre 2001, attaccando l’Afghanistan, che aveva ospitato l’organizzazione terroristica responsabile degli attacchi. Presidente George W. Bush afferma quindi il diritto della nazione di combattere guerre preventive. Identifica l’Iraq come avente legami con i terroristi e avverte che possiede armi di distruzione di massa. Dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre, il Congresso degli Stati Uniti approva l’autorizzazione per l’uso della forza militare contro i terroristi (AUMF). Sebbene non sia cambiato nulla formalmente, “l’AUMF ha dato al Presidente una dichiarazione di guerra al terrorismo delegando l’autorità al Presidente. Questo è ancora in vigore e, come tale, il presidente può usarlo per avviare un’azione militare contro una potenza straniera”, rammenta il Professor Featherstone.
La Costituzione non concede espressamente al Presidente poteri aggiuntivi in tempi di emergenza nazionale. Tuttavia, i presidenti hanno affermato di avere poteri di emergenza, spesso in conflitto con l’interpretazione della Corte Suprema dell’estensione dei poteri presidenziali.
L’habeas corpus viene sospeso del Presidente Abraham Lincoln senza l’approvazione del Congresso durante la guerra civile a causa, a suo dire, dei poteri di guerra di emergenza ed ignora la Corte distrettuale federale del Maryland secondo cui solo il Congresso ha tale potere in Ex Parte Merryman.
Anche il Presidente Franklin Delano Roosevelt invoca allo stesso modo poteri di emergenza quando emette l’Ordine 9066, collocando i giapponesi americani nei campi di internamento durante la seconda guerra mondiale. La Corte Suprema statunitense inizialmente conferma questo ordine nel 1944 Korematsu v. Stati Uniti. Tuttavia, nel 2018, la Corte ha ripudiato Korematsu in Trump contro Hawaii, sostenendo contemporaneamente un divieto di viaggio dell’ordine esecutivo.
Harry Truman dichiara l’uso di poteri di emergenza quando sequestrò acciaierie private che non riuscirono a produrre acciaio a causa di uno sciopero del lavoro nel 1952. Con la guerra di Corea in corso, Truman afferma che non potrebbe condurre la guerra con successo se l’economia non fosse riuscita a fornirgli le risorse materiali necessarie per mantenere le truppe ben equipaggiate. La Corte Suprema USA, tuttavia, rifiuta di accettare la sua argomentazione in Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, sostenendo che né i poteri del comandante in capo né alcun potere di emergenza rivendicato hanno dato al presidente l’autorità di sequestrare unilateralmente proprietà private senza la legislazione del Congresso.
Cosa rischia un Presidente aggirando il Congresso? Secondo Featherstone, in generale, i Presidenti “rischiano le conseguenze elettorali dell’azione militare, rischiano conseguenze legali e conseguenze militari/diplomatiche. Conseguenze elettorali – se il pubblico considera l’azione illegittima o poco vantaggiosa per gli Stati Uniti. Conseguenze politiche – rischiano che il Congresso si rifiuti di approvare l’azione, e quindi debba ritirare le forze, o che il Congresso penalizzerà il Presidente trattenendo fondi. Conseguenze legali – impeachment o violazione della legge War Powers. Conseguenze diplomatiche – la sanzione diplomatica di alleati e nemici che considera questa azione come illegittima”.