Il lungo viaggio di Kiev verso Bruxelles: qual è il processo di adesione all’Unione Europea, quali sono le insidie e come può l’Europa superarle? Nell’attesa che gli anni necessari trascorrano, c’è la possibilità proposta da Macron perchè l’Ucraina pur non essendo completamente dentro non sarebbe neanche completamente fuori dall’UE
Pochi giorni dopo l’inizio dell’invasione russa, il Presidente ucraino Volodymyr Zelensky ha presentato ufficialmente una richiesta per ottenere l’adesione all’UE. «Chiediamo all’Unione Europea l’adesione immediata dell’Ucraina”, ha sottolineato il leader ucraino».
L’Europa ha risposto prontamente avviando le prime fasi del processo di allargamento. La Commissione europea dovrebbe esprimere il suo parere sull’offerta dell’Ucraina nelle prossime settimane, aprendo la strada a una possibile decisione dei leader dell’UE di concedere lo status di candidato al vertice del 23-24 giugno. «Sebbene queste decisioni siano state prese a un ritmo senza precedenti, la strada per l’adesione all’UE sarà lunga», afferma Pierre Morcos, visiting fellow per il programma Europa, Russia ed Eurasia presso il Center for Strategic and International Studies (csis) di Washington.
Entrare nell’Unione Europea «richiede l’adozione e l’attuazione dell’intero corpus di leggi e regolamenti dell’UE, con enormi implicazioni politiche e politiche interne. In un recente discorso al Parlamento europeo, il Presidente Emmanuel Macron ha sottolineato che il processo “durerà diversi anni, probabilmente diversi decenni”, poiché Kiev dovrà intraprendere riforme impegnative per soddisfare i criteri dell’UE», afferma Morcos.
«In ogni caso, la guerra in Ucraina ha scosso l’approccio dell’Unione europea all’allargamento. Considerata a lungo come un processo puramente tecnico, la politica di allargamento dell’UE è ora riconosciuta come uno strumento geopolitico che richiederà un approccio più strategico. La rapida richiesta dell’Ucraina di aderire al blocco ha anche ringiovanito le aspirazioni di altri Paesi; Moldova e Georgia hanno seguito l’esempio presentando le proprie domande, mentre i paesi dei Balcani occidentali si aspettano progressi dopo anni di stallo. I Paesi dell’UE dovranno affrontare un’enorme pressione per soddisfare queste rinnovate aspettative, pur chiarendo che l’allargamento richiede riforme ambiziose per avere successo: riforme dei Paesi candidati ma anche riforme della stessa Unione europea».
«A fine giugno si terrà il Consiglio europeo in cui affronteremo anche la questione dell’adesione dell’Ucraina all’Unione europea». Così il Presidente del Consiglio Mario Draghi, oggi nell’esposizione al Senato della ‘Informativa del Presidente del Consiglio dei Ministri sugli ulteriori sviluppi del conflitto tra Russia e Ucraina’.
Sempre ‘Bloomberg‘ informa: «L’Unione europeaproporrà l’emissione di debito congiunto ed esplorerà l’utilizzo dei proventi dei beni sequestrati da oligarchi sanzionati per finanziare la ricostruzione dell’Ucraina».
«L’opinione pubblica dell’UE non è contraria a una maggiore integrazione con l’Ucraina. Anzi, almeno per il momento, resta favorevole. L’Eurobarometro di primavera2022 mostra che il 66% dei cittadini dell’UE concorda sul fatto che l’Ucraina dovrebbe aderire, mentre il 71% ritiene che l’Ucraina faccia parte della famiglia europea»,affermano Susi Dennison, Direttore del programma European Power, e José Ignacio Torreblanca, Senior Policy Fellow dell’European Council on Foreign Relationse (ECFR) e Capo dell’ECFR di Madrid.
«L’ostacolo risiede nei responsabili politici dell’UE e nelle regole che regolano l’allargamento. I criteri di Copenaghen, che definiscono l’ammissibilità all’adesione, sono per lo più di natura economica. È improbabile che un Paese dilaniato dalla guerra come l’Ucraina sia in grado di farcela, il che significa che l’UE sta effettivamente permettendo a Mosca di decidere il proprio futuro e quello dell’Ucraina. Una turbo-adesione in cui l’Ucraina può entrare senza soddisfare i criteri di Copenaghen sarebbe dannosa per l’UE. Sarebbe anche ingiusto nei confronti degli Stati balcanici, che da molti anni aspettano l’adesione».
Mentre l’Ucraina si imbarca in questo lungo viaggio verso Bruxelles, qual è il processo di adesione all’Unione Europea, quali sono le insidie e come può l’Europa superarle? Pierre Morcos dettaglia il percorso e le difficoltà insite in tale percorso.
QUAL È IL PROCESSO PER L’ADESIONE ALL’UNIONE EUROPEA?
Spetta ai singoli Paesi se e quando presentare domanda di adesione all’Unione Europea. I criteri di ammissibilità stabiliti dai trattati dell’UE sono semplici. Ai sensi dell’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea, «qualsiasi Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può chiedere di diventare membro dell’Unione». Questi valori includono libertà, democrazia e stato di diritto.
Una volta che un Paese decide di candidarsi, il processo di adesione richiede diversi passaggi, che possono essere suddivisi in tre fasi: Stato di candidato; Trattative; Ratifica.
Stato di candidato: il Paese aspirante deve presentare formalmente una domanda al Consiglio. Serve quindi il voto unanime del Consiglio per andare avanti e chiedere un parere alla Commissione europea. In questo momento, l’Ucraina è in questa fase del processo. Sulla base del parere della Commissione Europea, il Consiglio e il Parlamento Europeo votanose accettare ufficialmente la domanda. Attualmente i Paesi candidati sono cinque: Albania, Macedonia del Nord, Montenegro, Serbia e Turchia.
Trattative: la fase di negoziazione è senza dubbio la fase più impegnativa. La Commissione Europea è responsabile della negoziazione sulla base di un quadro concordato da tutti gli Stati membri. A grandi linee, il Paese candidato deve soddisfare tre condizioni, note anche come ‘criteri di Copenaghen‘:disporre di istituzioni stabili e democratiche, essere un’economia di mercato funzionante, e attuare il corpus legislativo dell’Unione europea (l”acquis‘, nel gergo dell’UE) .
Per monitorare l’effettiva attuazione di oltre 60 anni di politiche e leggi dell’UE, la negoziazione è suddivisa in più di 30 capitoli, che includono aree come la politica dei trasporti, la fiscalità, i servizi finanziari, l’agricoltura o gli appalti pubblici, solo per citarne alcuni. Viene fornita assistenza finanziaria e tecnica per aiutare i Paesi candidati in questo processo. Il Consiglio decide all’unanimità di chiudere un capitolo una volta che la Commissione ha valutato che il Paese candidato ha compiuto progressi sufficienti.
Ratifica: Una volta chiusi tutti i capitoli negoziali, viene presentato al Consiglio un trattato di adesione. Il Consiglio deve approvarlo all’unanimità, seguito dal Parlamento europeo a maggioranza assoluta. Il trattato viene poi ratificato da tutti i 27 Stati membrisecondo le proprie procedure interne.
Finora l’Unione europea ha subito sette ondate di allargamento, nel 1973 (Danimarca, Irlanda, Regno Unito), 1981 (Grecia), 1986 (Spagna, Portogallo), 1995 (Austria, Finlandia, Svezia), 2004 (Cipro, Repubblica ceca , Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia), 2007 (Bulgaria, Romania) e 2013 (Croazia).
COME SI TRADUCE IN PRATICA QUESTO PROCESSO?
La politica di allargamento dell’Unione Europea è spesso criticata per essere eccessivamente tecnocratica -come esemplificato dai numerosi capitoli negoziali- e rigida -principalmente a causa dei voti unanimi del Consiglio richiesti in ogni fase del processo. Ogni trattativa è attualmente in fase di stallo segnalando una forma di ‘stanchezza dell’allargamento‘. Si è formato un circolo vizioso. I Paesi candidati dubitano sempre più che l’Unione Europea li accetterà come membri. Ciò riduce lo slancio politico all’interno dei Paesi candidati a spingere per una riforma interna politicamente difficile. Questa mancanza di progressi fa sì che l’Unione europea veda poche prospettive di allargamento.
Mentre la Turchia ha chiesto di aderire nel 1987, i negoziati di adesione con Ankara sono stati effettivamente congelati nel 2018, in risposta al crescente arretramento democratico. I Paesi candidati nei Balcani occidentali stanno facendo pochi progressisul fronte delle riforme, alcuni dei quali stanno affrontando gravi crisi politiche, come è stato dimostrato in Bosnia-Erzegovina o in Montenegro. La normalizzazione delle relazioni tra Kosovo e Serbia resta un obiettivo lontano. Il processo di adesione della Macedonia del Nord e dell’Albania rimane il più promettente in questo contesto, ma è attualmente bloccato a causa di una disputa bilaterale di lunga data tra la Macedonia del Nord e la Bulgaria su questioni legate alla storia.
In questo contesto, i Paesi dell’UE hanno concordato, nel 2020, una nuova metodologia per rendere il processo di allargamento più credibile e dinamico. I capitoli negoziali sono ora organizzati in gruppi tematici per semplificare il processo. Il coinvolgimento diretto degli Stati membri è stato intensificato per sostenere lo slancio politico nei negoziati. La riforma introduce anche un misto di incentivi e disincentivi per incoraggiare vere riforme nei Paesi candidati.
I leader dell’UE stanno anche cercando di accelerare l’integrazione europea dei Balcani occidentali, poiché il contesto della guerra in Ucraina ha rianimato le vulnerabilità della regione. Conosciute per la loro passata esitazione, Parigi e Berlino hanno recentemente inviato forti segnali su questo tema. In qualità di Presidente del Consiglio dell’Unione Europea, la Francia ospiterà, nel prossimo giugno, una conferenza con l’obiettivo di chiarirele prospettive europee dei Balcani, reinvestire nella regione e definire una vera ambizione comune per i decenni a venire, come spiega il Presidente francese.
QUALI SONO LE PROSPETTIVE PER L’ADESIONE DELL’UCRAINA ALL’UNIONE EUROPEA?
Nelle ultime settimane, l’Ucraina ha superato con successo i primi passi del processo di adesione in tempi record: il 28 febbraio l’Ucraina ha presentato la sua domanda; il 7 marzo il Consiglio ha votato per andare avanti e ha chiesto alla Commissione di esprimere il proprio parere; il 18 aprile, l’Ucraina ha fornito informazioni dettagliate per informare la valutazione della Commissione; ed entro la fine di maggio la Commissione dovrebbe essere in grado di esprimere il proprio parere. I passaggi che di solito richiedono mesi o addirittura anni sono stati compiuti in pochi giorni o settimane per l’Ucraina.
L’obiettivo è chiaro: inviare un forte segnale politico alle autorità e al popolo ucraino mentre lottano per i valori e gli ideali che sono alla base dell’Unione europea. Gli europei ricordano ancora che le proteste di Maidan, nel 2013-2014, sono state innescate dopo il rifiuto del Presidente Viktor Yanukovich di firmare un accordo di associazione con l’Unione Europea. Le aspirazioni dell’Ucraina all’UE sono profondamente radicate, con oltre l’86% degli ucraini che sostienel’adesione all’UE. Nell’Ucraina orientale, un recente sondaggio ha mostrato che più di due terzi degli intervistati erano favorevoli all’adesione all’UE, contro il 31% di marzo 2021. Ciò rappresenta un enorme cambiamento che sottolinea il consenso nazionale per l’adesione all’UE. Tra i Paesi dell’UE, sembra esserci un consenso su questo tema. Anche l’Ungheria ha apertamente sostenuto la candidatura dell’Ucraina, nonostante le tese relazioni bilaterali.
Sebbene non vi siano dubbi sul fatto che i leader dell’UE concederanno presto uno status di candidato all’Ucraina, potenzialmente al loro vertice 23-24, la strada verso l’adesione sarà inevitabilmente lunga. Anche il processo di adesione più breve ha richiesto dai tre ai quasi cinque anni nel caso di Austria, Finlandia e Svezia nel 1995. Per quanto riguarda l’ondata di allargamento ai Paesi dell’Europa orientale del 2004-2007, i negoziati sono durati oltre 10 anni.
C’è anche la sensazione che l’Unione europea possa essersi mossa troppo rapidamente in passato. Ha fatto entrare alcuni Paesi nonostante le gravi evidenze di corruzione e ha ratificato l’adesione di Cipro prima di completare con successo un accordo di pace. L’Unione Europea pensava ottimisticamente che l’adesione sarebbe stata un catalizzatore per il progresso, invece, una volta nell’Unione, l’incentivo politico a spingere per riforme e compromessi difficili è svanito.
Certo, l’Ucraina non deve ricominciare da capo. Nel 2014, l’Unione Europea e l’Ucraina hanno firmato un accordo di associazione, che ha portato Kiev ad avviare il processo di allineamento legislativo in vari ambiti, dal libero scambio, allo Stato di diritto, alla tutela dei consumatori. Le autorità ucraine hanno recentemente dichiarato che il 63% dell’accordo è già stato attuato. Tuttavia, l’Ucraina ha ancora molta strada da fare prima di soddisfare pienamente le condizioni dell’Unione europea. Lo Stato di diritto rimane fragile in Ucraina, a causa della mancanza di trasparenza nel sistema degli appalti e di un sistema giudiziario debole. A questo proposito, gli europei non dovrebbero scendere a compromessi sui criteri di Copenaghen; al contrario, dovrebbero utilizzare questo processo come motore del cambiamento a vantaggio dell’Ucraina.
L’UNIONE EUROPEA È IN GRADO DI ACCOGLIERE UN NUOVO MEMBRO?
Un’altra considerazione che spesso viene trascurata nella discussione sulla politica di allargamento dell’Unione Europea è la capacità effettiva dell’Unione Europea di‘assorbire‘ un nuovo membro. Come sottolineato dai leader dell’UE dopo un vertice UE-Balcani occidentali, nel 2021, l’Unione europea deve anche «mantenere e approfondire il proprio sviluppo, garantendo la sua capacità di integrare nuovi membri».
L’aggiunta di altri membri dell’UE senza riformare la struttura interna dell’Unione europea, in particolare il principio dell’unanimità per le decisioni chiave, potrebbe rendere l’Unione europea sempre più impraticabile. È già abbastanza difficile raggiungere un accordo con 27 Paesi, come testimonia attualmente il veto dell’Ungheria sulle nuove sanzioni dell’UE contro il petrolio russo. Lo slancio politico e l’urgenza creati dall’offerta dell’Ucraina dovrebbero essere colti dai leader dell’UE per concordare audaci riforme istituzionali per rendere l’Unione europea più agile e flessibile.
Il Primo Ministro Mario Draghi e il Presidente Emmanuel Macron hanno recentemente rimesso all’ordine del giorno la riforma dell’UE. Il premier italiano ha chiesto di andare «oltre il principio dell’unanimità», che è attualmente la regola per questioni come la politica estera, la difesa, la salute o la tassazione. Il Presidente francese ha sostenuto la stessa idea e ha anche spinto per un’Europa multilivello, con‘circoli d’avanguardia‘ che approfondiscono l’integrazione europea in alcune aree. Il Presidente Macron ha persino alluso a una riforma dei trattati dell’UE, una prospettiva che ha comunque sollevato preoccupazioni in alcuni Stati membri.
COSA PUÒ FARE L’UNIONE EUROPEA A BREVE TERMINE PER INTEGRARE ULTERIORMENTE L’UCRAINA?
Poiché l’adesione dell’Ucraina all’Unione europea non avverrà dall’oggi al domani, i Paesi dell’UE dovrebbero nel frattempo pensare ai modi per approfondire l’integrazione europea dell’Ucraina. Oltre all’assistenza immediata a Kiev (aiuti militari, supporto umanitario, assistenza macrofinanziaria), l’Unione europea ha già adottato importanti misure per integrare ulteriormente l’Ucraina.
Sul fronte energetico, le reti elettriche di Ucraina e Moldova sono state sincronizzate con la rete dell’Europa continentale per aiutarle a mantenere stabili i loro sistemi elettrici. I Paesi dell’UE hanno anche deciso di concedere agli ucraini appena arrivati uno status di protezione temporanea, dando loro diritti immediati di muoversi, vivere e lavorare all’interno del blocco. L’Unione Europea ha anche deciso di sostenere gli studenti ucraini attraverso il suo programma Erasmus+. Gli Stati membri dell’UE stanno ora lavorando a un regolamento che garantisca all’Ucraina un accesso esente da dazi e contingenti al mercato europeo per un anno.
Una volta che la guerra sarà finita, l’Unione Europea dovrà anche rafforzare in modo significativo il suo sostegno per aiutare l’Ucraina a ricostruire e adattare le sue infrastrutture (in particolare per integrarle meglio con quelle dell’Unione Europea, usando gli standard europei), ma anche intraprendere le tanto necessarie riforme interne. Il processo di adesione potrebbe fungere da catalizzatore per riforme coraggiose, con l’assistenza finanziaria e tecnica dell’Unione europea. La Commissione europea ha già proposto la creazione di una piattaforma di coordinamento e di una struttura finanziaria per aiutare l’Ucraina nei suoi futuri sforzi di ricostruzione.
Per gestire le aspettative, poiché questo processo sarà certamente lungo, si potrebbe prevedere una maggiore associazione politica dell’Ucraina. Il Presidente Macron ha recentemente proposto la creazione di una ‘comunità politica‘, che includa Paesi dell’UE e non UE che condividono gli stessi valori e il desiderio di promuovere la loro cooperazione in materia di sicurezza, energia, trasporti, investimenti o istruzione. Tale ‘comunità‘ non sarebbe un sostituto dell’adesione all’UE (o una politica intermedia), ma un modo per plasmare le relazioni tra l’Unione europea e l’Ucraina parallelamente al processo di adesione.
La strada dell’Ucraina verso l’Unione europea richiederà sia audacia che pazienza. I Paesi dell’UE dovranno prendere decisioni coraggiose per inviare un segnale politico forte a Kiev, tenendo presente la prospettiva a lungo termine, poiché il processo di adesione richiederà riforme impegnative da entrambe le parti».
CONDIVIDERE TUTTO CON L’UNIONE EUROPEA TRANNE LE ISTITUZIONI?
«Già nel 2002 il Presidente della Commissione Romano Prodi accennava a questo quando parlava di‘condividere tutto con l’Unione tranne le istituzioni‘. Il discorso del Presidente francese Emmanuel Macronal Parlamento europeo il 9 maggio ha delineato l’idea di una comunità politica europea al di fuori dell’UE. È giunto il momento di queste idee; la sfida ora è come portarli avanti», affermano Susi Dennison e José Ignacio Torreblanca.
«Il prossimo passo è creare un nuovo livello di adesione,o un patto, con i Paesi che si impegnano a realizzare le riforme necessarie per l’adesione all’UE. Sebbene gli ucraini si identifichino chiaramente con il progetto europeo, a breve termine l’Ucraina ha bisogno di tre cose: maggiore sicurezza; un piano di ricostruzione economica; e la conferma del suo ancoraggio occidentale ed europeo.
I membri associati possono sedere in alcune formazioni del Consiglio, ma senza votazione. Potrebbero inviare osservatori ad alcune commissioni del Parlamento europeo o partecipare alle sessioni del Consiglio europeo alla fine di ogni riunione per dimostrare di essere parte della famiglia europea. Lo stesso potrebbe valere per la Commissione Europea, alla quale potrebbero inviare anche osservatori».
«L’obiettivo di tali misure sarebbe rompere la rigida distinzione tra essere completamente dentro o completamente fuori dall’UE. Fornirà, inoltre, all’UE una nuova leva per promuovere le riforme in questi Paesi, inclusa una maggiore influenza sulle questioni dello stato di diritto e altre questioni che le passate politiche di allargamento non sono state in grado di affrontare».
Al momento, «una tale prospettiva offrirebbe all’Ucraina una certezza immediata su ciò che accadrà in futuro nel suo viaggio europeo. Allo stesso tempo dimostrerebbe alla Russia che l’UE non si piegherà semplicemente alle pressioni per lasciare l’Ucraina al freddo. La neutralità che la Russia aveva imposto all’Ucraina anche prima della guerra era forse fattibile nel mondo di presunti leader razionali che esistevano prima del 24 febbraio 2022. Ma ora che Putin ha rivelato di cosa è veramente capace, l’UE non dovrebbe più accettare tale un opzione».
Concludono i due analisti ECFR: «Quando il Consiglio europeo si riunirà alla fine di giugno, questa dovrebbe essere l’offerta da fare. Questa sarebbe una dichiarazione potente e sarebbe in vero contrasto con l’emissione di una risposta anemica su come ci vorrà del tempo per elaborare l’applicazione ucraina. Questo invierebbe anche un messaggio chiaro a Putin: che la posta in gioco ora è diversa. Qualsiasi tentativo da parte della Russia, o di qualsiasi altro attore, di conquistare nuovi territori dopo l’attuazione del patto, sarebbe considerato allo stesso modo per i Paesi associati e per i membri».